+7 (495)730-07-66
Консультация дня
Реформа контрольно-надзорной деятельности и "регуляторная гильотина" обзор основополагающих законопроектовВсе консультации

Реформа контрольно-надзорной деятельности и "регуляторная гильотина": обзор основополагающих законопроектов

Введение

3 декабря 2019 года в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен проект Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" N 850621-7 (далее по тексту - Законопроект о госконтроле) принят Госдумой и одобрен Советом Федерации. После его подписания Президентом Российской Федерации планируется его вступление в силу с 1 июля 2021 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу. Отметим, что ранее предполагалось вступление в силу с 1 января 2021 года.

Принятие Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" потребует признания утратившим силу действующего в настоящее время Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ).

Законопроект о госконтроле призван устранить недостатки действующего правового регулирования государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе несистемность и пробельность регулирования, недостаточность регулирования вопросов профилактики нарушений обязательных требований, а также неоправданный акцент на проведении проверок, являющихся наиболее затратным как для бизнеса, так и для контрольных (надзорных) органов мероприятием.

Решать данные проблемы дальнейшим расширением и углублением процедурных ограничений не представилось возможным, потребовалось изменение самой концепции Закона N 294-ФЗ.

Законопроектом о госконтроле предлагается комплексно урегулировать отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, предоставить гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц (под которыми понимаются граждане и организации, деятельность, действия или результаты деятельности которых либо производственные объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю).

Исходя из содержания пояснительной записки к Законопроекту о госконтроле целями предлагаемого регулирования являются: 1) снижение избыточного административного давления на бизнес; 2) стимулирование добросовестности контролируемых лиц и профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; 3) концентрация усилий контрольных (надзорных) органов на контролируемых лицах, несущих наибольший риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (риск-ориентированный подход); 4) использование более мягких и менее затратных методов контрольной (надзорной) деятельности, не предполагающих непосредственного взаимодействия с контролируемым лицом; 5) оптимизация людских, финансовых и материальных расходов на проведение контрольной (надзорной) деятельности; 6) повышение законности, прозрачности и эффективности контрольной (надзорной) деятельности, снижение количества споров при осуществлении контроля.

Реализация Законопроекта о госконтроле, по замыслу его авторов, должна привести к уменьшению непосредственного взаимодействия контролируемых лиц и контрольных (надзорных) органов, смещению акцента с проведения проверок на профилактическую работу, повышению гарантий и защите прав контролируемых лиц, цифровизации государственного контроля (надзора), муниципального контроля, снижающей издержки граждан и организаций, повышающей эффективность государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также кардинальном образом повышающей его прозрачность.

Параллельно ГД ФС РФ принят в третьем чтении и одобрен Советом Федерации еще один из законопроектов реформы контрольной (надзорной) деятельности - проект Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" N 851072-7 (далее по тексту - Законопроект об обязательных требованиях). Предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, и раньше составляло основу государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 1 статьи 2 Закона N 294-ФЗ), однако правовой статус обязательных требований оставался неопределенным, система обязательных требований была нечеткой и громоздкой: так, в действующем законодательстве насчитывается порядка 2 млн. обязательных норм и правил.

Чтобы создать новую - более четкую и компактную - систему обязательных требований, Законопроект об обязательных требованиях вводит определение понятия обязательных требований (оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля), определяет цели и основные принципы установления обязательных требований, общие условия установления обязательных требований, полномочия по установлению обязательных требований, порядок разработки и вступления в силу нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также положения о возможности установления экспериментальных правовых режимов в сфере применения обязательных требований.

Нововведения начнут действовать уже с 1 ноября этого года, за исключением отдельных положений (часть 1 статьи 16 Законопроекта об обязательных требованиях).

 Сфера применения реформируемой системы контроля (надзора) и действие обязательных требований

Если из-под действия Закона N 294-ФЗ полностью или частично выведено более 70 видов контроля (надзора), то Законопроект о госконтроле хотя по-прежнему не является универсальным (из сферы его действия изъяты налоговый, валютный, таможенный контроль, контроль за контрактной системой и мн. др.), однако разработчики Законопроекта о госконтроле отказались от существующего подхода действующего законодательства по выделению настолько значительного количества видов государственного контроля (надзора), на которые общие универсальные требования к его организации и проведению не распространяются.

Соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами поименовано в качестве элемента предмета государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 1 части 1 статьи 15 Законопроекта о госконтроле).

А Законопроектом об обязательных требованиях, в свою очередь, впервые планируется закрепить и расшифровать понятие "обязательные требования". Под таковыми будут пониматься содержащиеся в нормативных правовых актах требования (условия, ограничения, запреты, обязанности), которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (часть 1 статьи 1, пункт 1 части 1 статьи 10 Законопроекта об обязательных требованиях).

При этом четко регламентированы полномочия по установлению обязательных требований. Предусмотрено, что они будут устанавливаться:

  • федеральными законами;
  • Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года;
  • актами, составляющими право Евразийского экономического союза;
  • положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации;
  • нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
  • муниципальными нормативными правовыми актами (часть 1 статьи 2 Законопроекта об обязательных требованиях).

Закрепление обязательного требования, прежде всего, федеральными законами (как регуляторов наиболее значимых общественных отношений) - ценная новелла законодательства, которая позволяет управлять объемами такой информации, систематизировать количество НПА, устанавливающих такие требования.

Правда, в отдельных случаях допускается установление обязательных требований указами Президента РФ, актами Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (ведомственными актами) и организаций, наделенных соответствующими полномочиями (Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"). Данной нормой заложены риски появления значительного количества подзаконных нормативных актов с обязательными требованиями, что может привести к правовой неопределенности, размытости границ нормативного правового регулирования данных отношений. Нивелировать данные риски поможет норма о создании реестра обязательных требований, содержащего перечень обязательных требований, информацию об установивших их нормативных правовых актах, сроке их действия. Данный реестр будет создан в целях обеспечения систематизации обязательных требований и информирования заинтересованных лиц, в ходе последующей нормотворческой работы (части 2, 3 статьи 10 Законопроекта об обязательных требованиях).

Для того чтобы бизнес и граждане успели подготовиться к изменениям в связи с введением обязательных требований, НПА, которыми они устанавливаются, вступают в силу не сразу, а в определенные сроки. Так, по общему правилу положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта (часть 1 статьи 3 Законопроекта об обязательных требованиях). Исключение из данного правила - принятие нормативных правовых актов в целях предупреждения террористических актов и ликвидации их последствий, предупреждения угрозы обороне страны и безопасности государства, при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части, а также нормативных правовых актов, направленных на недопущение возникновения последствий обстоятельств, произошедших вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, в частности эпидемий, эпизоотий, техногенных аварий и катастроф (часть 1 статьи 3 Законопроекта об обязательных требованиях).

Сами НПА, содержащие обязательные требования, должны действовать не более 6 лет со дня их вступления в силу (однако по результатам оценки применения обязательных требований допускается продление срока действия соответствующего НПА). Эти правила касаются актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (части 4, 5 статьи 3 Законопроекта об обязательных требованиях).

Положительно оценивается планируемое введение экспериментальных правовых режимов, при которых определенной группе лиц или на определенной территории можно полностью или частично отказаться от применения обязательных требований (статья 13 Законопроекта об обязательных требованиях).

Обязательные требования, безусловно, должны быть понятными, недвусмысленными. Если смысл обязательных требований окажется не вполне ясным, требующим дополнительного разъяснения, федеральные органы исполнительной власти в отношении принятых ими нормативных правовых актов могут дать официальные разъяснения обязательных требований - в целях пояснения их содержания (часть 1 статьи 14 Законопроекта об обязательных требованиях).

Такие разъяснения станут обязательными для подведомственных органов контроля (надзора).

Ведомства смогут также выпускать руководства по соблюдению обязательных требований с пояснениями относительно способов соблюдения обязательных требований, примерами соблюдения обязательных требований, рекомендациями по принятию контролируемыми лицами конкретных мер для обеспечения соблюдения обязательных требований (часть 5 статьи 14 Законопроекта об обязательных требованиях).

Для контролируемых лиц и их работников Законопроект об обязательных требованиях гарантирует, что осуществление действий в соответствии с официальными разъяснениями обязательных требований и руководствами по соблюдению обязательных требований не может квалифицироваться как нарушение обязательных требований (части 3, 9 статьи 14 Законопроекта об обязательных требованиях).

Для того, чтобы избавиться от старого регулирования в части обязательных требований, поэтапно вводится механизм "регуляторной гильотины".

Законопроект об обязательных требованиях предусматривает обязанность Правительства Российской Федерации до 1 января 2021 года отменить, признать утратившими силу и недействующими ряд:

  • своих актов;
  • актов федеральных органов исполнительной власти;
  • правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР.

Речь идет, конечно, не обо всех актах, а только об актах с обязательными требованиями, соблюдение которых оценивают при государственном контроле или надзоре (часть 1 статьи 15 Законопроекта об обязательных требованиях).

Причем независимо от того, отменены ли, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации указанные НПА с начала 2021 года или нет, при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля уже не будет проводиться оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в них (если они вступили в силу до 1 января 2020 года).

К административной ответственности за это не привлекут. Исключение составят акты, которые отдельно определит Правительство РФ (части 2, 3 и 4 статьи 15 Законопроекта об обязательных требованиях).

Вывод:

Реформа контроля и надзора по-прежнему не затронет некоторые сферы контроля (надзора), однако разработчики Законопроекта о госконтроле все же отказались от существующего подхода действующего законодательства по выделению столь значительного количества видов государственного контроля (надзора), на которые общие универсальные требования к его организации и проведению не распространяются.

В рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля оценивается соблюдение обязательных требований. В действующем законодательстве насчитывается порядка 2 млн обязательных норм и правил. Чтобы оставить самые необходимые требования, которые будут устанавливаться, в основном, федеральными законами, вступать в силу в разумные сроки для того, чтобы компании успели адаптироваться к изменениям обязательных требований, принят отдельный акт - Законопроект об обязательных требованиях.

Законопроектом об обязательных требованиях вводится в действие статья, обеспечивающая реализацию положений законопроекта ("регуляторная гильотина"). Она предписывает провести "чистку" нормативной базы, касающейся обязательных требований, на федеральном уровне. Так, Правительству РФ предписано до 1 января 2021 года обеспечить признание утратившими силу, не действующими на территории России и отмену своих НПА, а также актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов госвласти РСФСР и СССР, содержащих обязательные требования.

Отказ от использования проверок как основного инструмента контроля в пользу профилактики и мониторинга

При действующей системе ключевым мероприятием контроля является проверка: превалирующее число норм главы 2 Закона N 294-ФЗ посвящено проверкам как контрольным мероприятиям.

Однако визиты различных проверяющих инстанций являются серьезной нагрузкой на бизнес. Проверки бизнесу устраивают противопожарный надзор, налоговые органы, инспекция по охране труда, санэпидстанция, прокуратура и многие другие.

При этом надо учитывать, что контролеры зачастую нацелены именно на поиск нарушений даже там, где их нет: раз уж пришла проверка, то нарушение нужно обязательно найти. Ведь деятельность органа контроля (надзора) оценивается по количеству проверок и объему штрафов - это так называемая "палочная система". Такой подход стимулирует инспекторов не к предотвращению ущерба, а к обязательному выявлению нарушений и наказанию представителей бизнеса.

Одновременно, несмотря на значительную административную нагрузку на бизнес и значительный объем задействованных материальных, финансовых и трудовых ресурсов в Российской Федерации сохраняется высокий уровень ущерба охраняемым законом ценностям в соответствующих сферах деятельности и низкая результативность государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Проще говоря, регулярные визиты контролеров на предприятия слабо влияют на безопасность производства, качество и безопасность продукции, создаваемые риски причинения вреда.

Законопроект о госконтроле призван изменить "палочную систему" и направить органы контроля и надзора на достижение общественно значимого результата, на перестройку работы контрольных (надзорных) органов из карательной в систему охранительную, превентивную и предупредительную, ориентацию на профилактику и предотвращение ущерба, а не на наказание.

Законопроект о госконтроле предполагает:

1. Отказ от использования проверок как основного инструмента контроля, перенос акцентов на иные контрольные (надзорные) мероприятия.

Регулирование контрольной (надзорной) деятельности, предусмотренное Законопроектом о госконтроле, основано на подходе, согласно которому цели государственного контроля (надзора), муниципального контроля должны достигаться преимущественно при помощи более мягких и менее затратных методов, не предполагающих непосредственное взаимодействие с контролируемым лицом.

Для этого Законопроект о госконтроле вводит широкую линейку новых контрольных (надзорных) мероприятий помимо проверки, к которым отнесены (глава 12 Законопроекта о госконтроле):

  1. контрольная закупка - инспектор совершает действия по созданию ситуации для осуществления сделки в целях оценки соблюдения обязательных требований при продаже продукции (товаров), выполнении работ, оказании услуг потребителям;
  2. мониторинговая закупка - инспектор также совершает сделку, но только в целях последующего направления продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на испытание, экспертизу, а также проведения исследования продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на предмет их соответствия обязательным требованиям к безопасности и (или) качеству;
  3. выборочный контроль - инспектор на месте хранения и (или) реализации гражданами, организациями продукции (товаров) отбирает пробы образцов продукции (товаров) в целях подтверждения их соответствия обязательным требованиям к безопасности и (или) качеству;
  4. инспекционный визит - инспектор непосредственно взаимодействует с конкретным контролируемым лицом и (или) владельцем (пользователем) производственного объекта по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля (может осмотреть объект, провести опрос, получить письменные объяснения, истребовать документы, которые должны находиться в месте нахождения лица или на объекте контроля);
  5. рейдовый осмотр - проводится сразу в отношении всех контролируемых лиц, осуществляющих владение, пользование или управление объектом контроля, либо неограниченного круга контролируемых лиц, осуществляющих деятельность или совершающих действия на определенной территории;
  6. наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) - инспектор анализирует данные об объектах контроля, имеющиеся у контрольного (надзорного) органа, в том числе данные, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, предоставляются контролируемыми лицами в рамках исполнения обязательных требований, а также данные, содержащиеся в государственных и муниципальных информационных системах;
  7. выездное обследование - инспектор осуществляет осмотр общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектов контролируемого лица (по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту осуществления деятельности гражданина, месту нахождения объекта контроля) без взаимодействия с ним в целях визуальной оценки соблюдения обязательных требований.

Таким образом, у контрольного (надзорного) органа расширяется набор способов оценки соблюдения обязательных требований. Применение контрольной закупки и рейдового осмотра нормативно зафиксировано Законом N 294-ФЗ уже сейчас, однако Законопроект о госконтроле уделяет больше внимания регламентации дистанционной контрольной закупки, фиксирует конкретные контрольные (надзорные) действия, которые могут совершаться в ходе рейдового осмотра.

При этом все новые способы осуществления контроля связаны с меньшими издержками для контролируемых лиц по сравнению с традиционным проведением проверок, некоторые из них (наблюдение и выездное обследование) проводятся без взаимодействия с контролируемыми лицами, а инспекционный визит и выездную проверку можно проводить с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи.

По замыслу авторов Законопроекта о госконтроле контрольный (надзорный) орган сможет более эффективно использовать имеющиеся ресурсы, концентрируя их на наиболее проблемных участках, соотнося поводы для проведения контрольных (надзорных) мероприятий с их видом и интенсивностью. Расширение перечня контрольных (надзорных) мероприятий позволяет контрольному (надзорному) органу более гибко и эффективно решать задачи контроля.

Следует отметить, что при проведении выездного обследования, инспекционного визита, рейдового осмотра, выездной проверки инспектором в обязательном порядке подлежат применению проверочные листы.

2. Уменьшение интенсивности контрольной (надзорной) деятельности с помощью механизма (режима) добровольного дистанционного мониторинга (статья 96 Законопроекта о госконтроле).

Помимо обновленного и расширенного перечня контрольных (надзорных) мероприятий Законопроект о госконтроле вводит понятие "специального режима государственного контроля (надзора)", одним из которых является мониторинг.

Организация добровольного дистанционного мониторинга предполагает заключение соглашения контролируемого лица с контрольным (надзорным) органом, предусматривающего постоянное получение и анализ информации о деятельности на объекте контроля с использованием систем (методов) дистанционного контроля, в том числе с применением специальных технических средств, имеющих функции фотосъемки, аудио- и видеозаписи, измерения.

Такой мониторинг может быть обязательным. Контролируемые лица, в отношении которых осуществляется обязательный мониторинг, освобождаются от плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении соблюдения обязательных требований, являющихся предметом такого мониторинга.

Механизм реализации мониторинга пока однако остается непонятным - нормы о мониторинге носят во многом отсылочный характер. Детализировать порядок организации и осуществления мониторинга будут положение о виде контроля, соглашение между контрольным (надзорным) органом и контролируемым лицом.

3. Широкий набор профилактических мероприятий (глава 10 Законопроекта о госконтроле).

Законопроектом о госконтроле определяется, что при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий (часть 1 статьи 8 Законопроекта о госконтроле). По замыслу авторов Законопроекта о госконтроле

государственный контроль (надзор), муниципальный контроль, особенно в части проведения контрольных (надзорных) мероприятий, должен осуществляться лишь в случае недостаточности и (или) неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований.

Законопроектом о госконтроле предлагается внедрить широкий набор средств и механизмов проведения профилактической работы.

К числу профилактических мероприятий Законопроектом о госконтроле отнесены:

  1. информирование;
  2. обобщение правоприменительной практики;
  3. меры стимулирования добросовестности;
  4. объявление предостережения;
  5. консультирование;
  6. самообследование;
  7. профилактический визит.

При этом Законопроект о госконтроле исходит из того, что участие в профилактических мероприятиях - это право, а не обязанность контролируемых лиц. Профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия данных контролируемых лиц либо по их инициативе (часть 3 статьи 45 Законопроекта о госконтроле).

Законопроектом о госконтроле определяется возможность объявления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований при наличии сведений о готовящихся или возможных нарушениях обязательных требований, а также о непосредственных нарушениях обязательных требований, если указанные сведения не соответствуют утвержденным индикаторам риска нарушения обязательных требований (статья 49 Законопроекта о госконтроле). Такая профилактическая мера, заменяющая проведение внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий по тому же поводу, применяется лишь в отношении негрубых нарушений и дает контролируемому лицу возможность оперативно исправить их и избежать возможных неблагоприятных последствий.

В остальных случаях проведение профилактических мероприятий, уменьшающих риски причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, посредством механизма отнесения объекта контроля к более низким категориям риска влечет снижение периодичности и интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий.

    Вывод:    

Сейчас органами контроля и надзора используются в основном проверки. А ведь предоставленные контролерам в рамках проверки возможности могут фактически парализовывать работу представителей бизнеса.

Вместо "универсальной" проверки Законопроектом о госконтроле предусматривается широкий перечень используемых инструментов контрольных (надзорных) мероприятий, что позволит сделать контроль (надзор) более эффективным - это означает отказ от гегемонии проверок.

Законопроект о госконтроле содержит подробные правила проведения каждого мероприятия. Прежде всего, они отличаются набором допустимых контрольных (надзорных) действий: осмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), испытание, эксперимент и др. Это обеспечит улучшение условий для бизнеса, поскольку предоставит дополнительные гарантии того, что инспекторы не смогут действовать произвольно.

Вообще же планируется при осуществлении контроля сделать приоритетным проведение не контрольных (надзорных), а профилактических мероприятий; сейчас контрольные органы часто концентрируются на проверках, игнорируя профилактические мероприятия, по замыслу проектируемого закона именно профилактические мероприятия должны стать основной формой работы контрольных органов.

Независимая оценка соблюдения обязательных требований

Дополнительным механизмом, обеспечивающим перевод контрольной (надзорной) деятельности в формат стимулирования добросовестного поведения контролируемых лиц, является добровольное использование негосударственных форм контроля и независимой оценки соблюдения обязательных требований, которые исключают проведение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий по соответствующему предмету контроля, за исключением случаев крайней необходимости.

К таким формам Законопроектом о госконтроле отнесены:

  1. подтверждение соблюдения обязательных требований независимыми (от контрольного (надзорного) органа и контролируемого лица) организациями;
  2. контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих членов;
  3. страхование рисков причинения вреда (ущерба).

Гарантией устранения рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям во всех перечисленных случаях является несение независимой организацией ответственности в случае причинения вреда (ущерба), что мотивирует ее к действенному осуществлению негосударственного контроля.

Независимую оценку соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований смогут проводить организации, аккредитованные в национальной системе аккредитации в форме органа инспекции (статья 54 Законопроекта о госконтроле).

Если такой независимый орган инспекции подтвердит, что контролируемое лицо соблюдает обязательные требования, то выдаст соответствующее заключение. В течение срока действия данного заключения плановые контрольные (надзорные) мероприятия по общему правилу проводить не будут.

Деятельность контрольного (надзорного) органа не осуществляется также при наличии у контролируемого лица членства саморегулируемой организации - результаты деятельности СРО по осуществлению контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов признаются контрольными (надзорными) органами (статья 55 Законопроекта о госконтроле). Однако должны быть соблюдены следующие условия:

  • данная возможность предусмотрена федеральным законом о виде контроля;
  • предмет контроля СРО за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов идентичен предмету вида контроля либо охватывает более широкий круг вопросов;
  • СРО с контрольным (надзорным) органом заключено соглашение о признании результатов такой деятельности СРО;
  • сама СРО должна удовлетворять ряду критериев (в том числе по размеру компенсационного фонда).

Законопроект о госконтроле также упоминает возможность освободиться от плановых контрольных (надзорных) мероприятий, заключив со страховой организацией договор добровольного страхования рисков причинения вреда (ущерба), объектом которого являются имущественные интересы контролируемого лица, связанные с его обязанностью возместить вред (ущерб) охраняемым законом ценностям, причиненный вследствие нарушения контролируемым лицом обязательных требований (пункт 6 части 7 статьи 23 и часть 9 статьи 25 Законопроекта о госконтроле).          

    Вывод:    

Установлена возможность замены контрольной (надзорной) деятельности в отдельных сферах на альтернативные институты - независимую оценку соблюдения обязательных требований, страхование ответственности, участие в саморегулируемых организациях.     

Риск-ориентированный подход как основа реформируемой системы контроля (надзора)    

Начиная с июля 2015 года, в Закон N 294-ФЗ были введены и действуют положения о риск - ориентированном подходе при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) (суть данного подхода заключается в том, что интенсивность контрольных мероприятий определяется в зависимости от отнесения деятельности организации/предпринимателя или используемого ими при осуществлении такой деятельности производственного объекта к определенному классу (категории) опасности).

Законопроектом о госконтроле данный подход усовершенствован и расширен - до системы оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (глава 5 Законопроекта о госконтроле).

Если в рамках Закона N 294-ФЗ риск-ориентированный подход лишь влияет на частоту и продолжительность проведения контрольных мероприятий, то в новой модели он должен пронизывать всю систему государственного контроля (надзора), муниципального контроля: он определяет выбор профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (включая объем проверяемых обязательных требований), интенсивность.

Законопроектом о госконтроле вводится понятийный аппарат системы оценки и управления рисками: закреплены понятия "риск причинения вреда (ущерба)", "оценка риска причинения вреда (ущерба)", "управление риском причинения вреда (ущерба)", расшифровано содержание понятий "категории риска", "критерии риска", "индикаторы риска нарушения обязательных требований". В результате оценки рисков объекты государственного контроля (надзора) и муниципального контроля разделяются на категории риска, при этом максимально возможная шкала категорий риска включает шесть позиций (чрезвычайно высокий риск, высокий риск, значительный риск, средний риск, умеренный риск, низкий риск).

При отнесении объектов контроля к категориям риска органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля будут учитывать критерии отнесения объектов контроля к категориям риска: степень тяжести, масштаб и устранимость негативных последствий, которые могут наступить в результате несоблюдения организациями и гражданами обязательных требований, а также вероятность их наступления. Также должны учитываться сведения о добросовестности контролируемого лица при соблюдении обязательных требований (критерии добросовестности), что позволяет стимулировать контролируемых лиц к инициативному проведению профилактических мероприятий, поскольку по замыслу авторов Законопроекта о госконтроле это способно напрямую повлиять на уменьшение количества и интенсивности применяемых к ним контрольных (надзорных) мероприятий.

Использование системы управления рисками при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля позволит органам государственного контроля (надзора), органам муниципального контроля сосредоточить усилия и ресурсы на проведении контрольных (надзорных) мероприятий на объектах, нарушение обязательных требований на которых несет наибольшую угрозу охраняемым законом интересам.

Так, Законопроектом о госконтроле предусматривается ряд формальных ограничений на использование плановых контрольных (надзорных) мероприятий в зависимости от категории риска объекта контроля.

Прежде всего, плановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска причинения вреда (ущерба), не проводятся (часть 5 статьи 25 Законопроекта о госконтроле).

Частота проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий для объектов контроля, отнесенных к другим категориям риска, зависит от этой категории, но в любом случае ограничена верхним пределом:

  • для чрезвычайно высокого риска устанавливается максимальная частота (не менее одного, но не более двух контрольных (надзорных) мероприятий в год);
  • для высокого или значительного риска устанавливается средняя частота (не менее одного контрольного (надзорного) мероприятия в четыре года и не более одного контрольного (надзорного) мероприятия в два года);
  • для среднего и умеренного риска устанавливается минимальная частота (не менее одного контрольного (надзорного) мероприятия в шесть лет и не более одного контрольного (надзорного) мероприятия в три года) (части 2-4 статьи 25 Законопроекта о госконтроле).

Тем самым органы контроля (надзора) перераспределят свои усилия на области, где в этом есть наибольшая необходимость, где больше возможный ущерб.

Соответственно, и сама эффективность их деятельности в концепции Законопроекта о госконтроле оценивается на основе снижения ущерба: результативность работы измеряется не количеством взысканных штрафов, проведенных проверок, а степенью устранения риска причинения вреда (ущерба). Законопроектом о госконтроле предусматривается прямой запрет на установление ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведенных контрольных (надзорных) и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений, количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности, и количестве и размере штрафов, наложенных на контролируемых лиц, что означает отход от так называемой "палочной" системы (часть 7 статьи 30 Законопроекта о госконтроле).         

     Вывод:    

Законопроектом о госконтроле закладывается переход к осуществлению контрольной (надзорной) деятельности на основе управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Усилия контрольных (надзорных) органов будут сконцентрированы на контролируемых лицах, несущих наибольший риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Цифровизация контроля (надзора)     

В соответствии с Законопроектом о госконтроле проведение каждого контрольного мероприятия должно фиксироваться в информационных системах и реестрах. Отдельная глава в законопроекте (глава 4) посвящена информационному обеспечению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Фактически речь идет о полноценной цифровизации государственного контроля (надзора), муниципального контроля, снижающей издержки граждан и организаций, повышающей эффективность государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также кардинальном образом повышающей его прозрачность.

На практике реализация норм Законопроекта о госконтроле об использовании информационных систем будет означать, что в случае отсутствия в информационной системе сведений о контрольном (надзорном) мероприятии либо отдельном контрольном (надзорном) действии такие мероприятия (действия) не приобретают юридического значения, а инспектор не допускается на объект. Все сведения, как о действиях контролеров, так и о соблюдении обязательных требований контролируемыми лицами, должны быть доступны в информационных системах в режиме реального времени.

Планируется снизить также объем "бумажного" документооборота контрольных (надзорных) органов и расширить электронное и онлайн-взаимодействие проверяемых с проверяющими.

Так, документы, оформляемые контрольным (надзорным) органом при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также специалистами, экспертами, привлекаемыми к проведению контрольных (надзорных) мероприятий, должны быть составлены в форме электронного документа и подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью (часть 1 статьи 21 Законопроекта о госконтроле).

Информировать контролируемых лиц о совершаемых должностными лицами контрольного (надзорного) органа и иными уполномоченными лицами действиях и принимаемых решениях проверяющие смогут в том числе через федеральную государственную информационную систему "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (часть 4 статьи 21 Законопроекта о госконтроле).

Само контролируемое лицо также обязано будет направлять в адрес контролеров документы в электронном виде; использовать можно будет простую электронную подпись, однако в отдельных случаях понадобится усиленная квалифицированная (часть 6 статьи 21 Законопроекта о госконтроле).

При этом до 31 декабря 2023 года направлять компаниям и ИП документы и сведения органы будут вправе на бумажном носителе, если, например, электронная связь невозможна (часть 9 статьи 98 Законопроекта о госконтроле).

Электронное взаимодействие с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг распространяется и на досудебный порядок подачи жалобы на решения контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) его должностных лиц. Решение уполномоченного на рассмотрение жалобы органа также размещается в личном кабинете контролируемого лица на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональном портале государственных и муниципальных услуг (часть 1 статьи 40 и часть 7 статьи 43 Законопроекта о госконтроле).

     Вывод:

Повышению прозрачности контрольной (надзорной) деятельности должно способствовать широкое внедрение информационных решений, отражение процесса контрольной (надзорной) деятельности в открытых информационных системах. А электронное взаимодействие проверяемых с проверяющими повысит оперативность обмена информацией, уменьшит их непосредственное взаимодействие.

Приложение (сравнительная таблица "Закон N 294-ФЗ - Законопроекты о госконтроле и об обязательных требованиях")

Закон N 294-ФЗ

Законопроекты о госконтроле и об обязательных требованиях

Сфера действия

Из-под действия Закона N 294-ФЗ полностью или частично выведено более 70 видов контроля (надзора).

Новое регулирование по-прежнему не будет универсальным, из сферы действия нового закона о контроле (надзоре) будут изъяты налоговый, таможенный контроль, контроль за контрактной системой и мн. др.; однако от существующего подхода действующего законодательства по выделению настолько значительного количества видов государственного контроля (надзора), на которые общие универсальные требования к его организации и проведению не распространяются, отказались.

Обязательные требования

В рамках государственного и муниципального контроля (надзора) оценивается соблюдение обязательных требований. Однако существует правовая неопределенность в отношении содержания таких требований.

Предмет контроля (надзора) по-прежнему составляет оценка обязательных требований. Однако по логике реформируемого законодательства должны остаться самые необходимые требования, которые будут систематизированы, устанавливаться, в основном, федеральными законами, вступать в силу в определенные сроки (в целях адаптации бизнеса к нововведениям).

Участники отношений контроля (надзора)

Понятийный аппарат Закона N 294-ФЗ в части участников мероприятий по контролю недостаточно развит. Присутствие свидетеля упоминается лишь при проведении контрольной закупки.

Законопроектом о госконтроле определены виды и статус участников отношений контроля (надзора). Отдельное внимание уделено правовому статусу иных участников государственного контроля (надзора), муниципального контроля - свидетелю, специалисту, эксперту (экспертной организации).

Инструменты контроля (надзора)

Основное регулирование Закона N 294-ФЗ направлено на проведение контрольных (надзорных) мероприятий в форме проверки. Внесенные в 2015-2018 гг. изменения в Закон N 294-ФЗ добавили новые виды мероприятий по контролю, однако их регулирование не было комплексным.

Существенно расширен арсенал средств и методов контроля со стороны государственных органов, применяемых в процессе контрольных (надзорных) мероприятий. Так, Законопроект о госконтроле предлагает как известные ранее - выездная и документарная проверка, а также контрольная закупка, рейдовый осмотр, так и новые - выездное обследование, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит и др.

Риск-ориентированный подход

Непропорциональность административного давления на хозяйствующие субъекты, без учета реальной потенциальной опасности проверяемого субъекта. Регулирование Закона N 294-ФЗ, задавая унифицированную периодичность проверок, не решает проблему "тотальности" контроля (надзора). Уже существующий институт риск-ориентированного подхода в контрольной (надзорной) деятельности на практике лишь влияет на частоту проведения плановых проверок.

Переориентация деятельности контрольных (надзорных) органов на объекты повышенной опасности, концентрация на объектах высокого риска.

Новая модель риск-ориентированного подхода пронизывает всю систему государственного контроля (надзора), муниципального контроля: определяет выбор профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (включая объем проверяемых обязательных требований), интенсивность.

Соотношение профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий

Ориентация на реакцию на нарушения.

Ориентация на профилактику и предотвращение нарушений. Приоритетным заявлено проведение не контрольных (надзорных), а профилактических мероприятий.

Срок проведения проверки

Сейчас срок проведения проверки (как документарной, так и выездной) не может превышать двадцать рабочих дней.

Общий срок проведения документарной и выездной проверок (каждой из них) не будет превышать 10 рабочих дней.

Внеплановая проверка

Внеплановую проверку легко инициировать, что приводит к необоснованно частым проверкам. Проверка порой значительно затрудняет работу бизнеса, деятельность компании/предпринимателя может быть фактически парализована на продолжительный период.

 

Возможности произвольного проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий ограничены: за счет четкого определения оснований и поводов проведения таких мероприятий, введения обязанности согласовывать в отдельных случаях ее проведение с прокуратурой, ограниченного срока проведения проверки. Эти ограничения должны способствовать снижению избыточного вмешательства в деятельность предпринимателей и организаций.

Негосударственные формы

Государственный контроль (надзор) основан на системе проведения плановых и внеплановых проверок. Альтернативные институты не используются.

Государственный контроль (надзор) построен на сочетании государственных и негосударственных форм контроля и независимой оценки соблюдения обязательных требований.

Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должен осуществляться лишь в случае недостаточности и (или) неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований.

При добровольном использовании негосударственных форма проведение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий по соответствующему предмету контроля не осуществляется.

Недействительность результатов контрольного (надзорного) мероприятия

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением, подлежат отмене. К таким нарушениям отнесено 9 дефектов.

Нововведения предусматривают отмену решений, принятых по результатам любого контрольного (надзорного) мероприятия, которое провели с грубыми нарушениями. Законопроект о госконтроле перечисляет 11 грубых нарушений. В их числе совершение в ходе контрольного (надзорного) мероприятия контрольных (надзорных) действий, не предусмотренных новым законом для такого вида контрольного (надзорного) мероприятия.

Возмещение вреда

Предусмотрено право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Законопроект о госконтроле конкретизирует право контролируемого лица на возмещение вреда (утраченных в результате отбора проб (образцов) продукции, товаров), причиненного в ходе конкретных контрольных (надзорных) мероприятий (выборочного контроля, рейдового осмотра, выездной проверки).

 

Статья подготовлена экспертом
по гражданскому, медицинскому
и трудовому праву Лисицкой О.С.

Данная консультация бесплатно предоставлена пользователю профессиональной справочной системы «Кодекс: Помощник бухгалтера» в рамках стандарта обслуживания.

Настоящий материал является ответом на частный запрос и может утратить свою актуальность в связи с изменением законодательства.